持久性有机污染物(POPs)国际法规制完善建议（二）
《关于持久性有机污染物的斯德哥尔摩公约》；
《控制危险废物越境转移及其处置巴塞尔公约》；
《关于在国际贸易中对某些危险化学品和农药采用事知情同意程序的鹿特丹公约》；
三大公约对POPs进行国际法规制，规定各缔约方应减排POPs，控制危险污染物的越境转移，对污染物进行无害化处理。
虽然POPs被纳入公约规制范围，但在有关污染物减排的国际法规则中，减排资金制度、污染监测制度、援助合作制度等方面的建构依然存在诸多不足。对此进行研究并提出可行性的建议可以推动POPs国际法制度的完善，切实推进POPs的减排进程，保护环境和人类的健康。
关键词：持久性有机污染物(POPs)；援助合作；行动计划；污染监测
持久性有机污染物(PersistentOrganicPollutants，以下简称“POPs”)，是伴随着人类活动而产生的污染物，具有持久性、迁移性和高毒性等特点。POPs主要分为杀虫剂、工业化学品和无意产生的副产物三类。杀虫剂类POPs主要包括艾氏剂、滴滴涕、毒杀芬、七氯、灭蚁灵、氯丹等；工业化学品类POPs主要是多氯联苯；副产物类主要为二恶英类P0Ps。目前，POPs共22种，分散在地球上各类环境中，对环境和人类危害极大，所以针对POPs物质国际社会制定了相关公约来规制P0Ps排放。
完善P0Ps国际法规制的建议
一、完善P0Ps的监测制度
1. 健全P0Ps监测体系
(1)建立完善的P0Ps监测网络
建立完善的POPs监测管理体制对于促进履约减排的进程意义重大，监测网络的建设需要大量的资金投入，所以应当加大资金投入建设不同级别、不同行业和不同类型POPs的监测网络。应当有加大资金投入有针对性的开展对监测技术和设备要求高的污染物如二恶英类POPs的网络监测建设，除了在政府机构建立相应的环境监测机构，加强对生态环境的污染监测，还需要加强政策和资金投入支持企业建立相关的污染监测网络，使污染能够在源头和产生排放过程都有完善的监测数据，为减排POPs做好基础。
建设合格的P0Ps政府监测机构和地方监测机构，投入必要的监测设备，使不同的监测机构能达到具备监测P0Ps物质的能力，形成完善的污染监测网络。公约可以规定发展中国家的监测网络的建立需要发达国家和国际社会对其进行必要的管理制度的指导、对资金和技术方面进行援助。
(2)健全P0Ps监测技术体系
健全的污染监测体系离不开对P0Ps监测技术的规范。健全P0Ps监测技术体系应当加强POPs监测技术规范的系统性、提高监测的采样技术准则、完善污染监测的分析方法体系。监测技术体系的建立应当以整体性、规范性、实用性为原则，建立完善的监测规范方法、分析方法准则、技术规范、技术路线等。开发新的，快速简易的测定方法，为POPs的监控提供支持。研发快速、准确、低成本且符合规范的POPs监测技术，建立完善的能够快速筛查POPs污染物的规范体系。
(3)加强P0Ps监测人才培养
污染的监测体系能够发挥良好的效果离不开人才对污染进行监测，对规范的监测体系规则进行落实。因此应当提升各级POPs环境监测系统中监测人员的监测能力，提高整个监测队伍的素质，提升针对P0Ps污染的总体监测和预警的水平。
培养各级监测人员的监测设备的使用能力，培养研发人员对监测设备不断研发更新的能力。加强监测人员相关技术设施使用能力、维护能力的培训，使其在实践中可以加强合作，不断交流、不断发展和创新。另外还需要加强各级监测人员保护环境的责任意识，使其能够把减排POPs降低污染对环境和人类的健康影响作为自己的一项使命。
2. 加强污染物的信息管理
(1)现有污染物风险评价与管理
现有POPs类化学物质排放总量巨大，污染物类型多样，污染物对环境造成的风险情况复杂，因此应当对污染物进行管理，监测收集现有P0Ps类化学物质的相关信息，建立现有化学污染物的风险评估和报告制度。对POPs化学品的生产、使用、进出口等各个方面的信息进行监测、评估。对各个环节产生的污染情况进行全方位的监测，保持P0Ps相关污染信息收集的持续性、真实性、有效性。对这些污染物进行风险评价，对POPs化学品的存在情况、造成的危害、可能产生的危害进行评估管理，从而对污染物进行污染标识、对污染进行总量控制、对污染进行进出口限制等不同措施来进行污染物的风险管理，以达到污染风险控制的目的。
(2)新化学物质申报登记
《斯德哥尔摩公约》规定，符合POPs相关标准并经过公约对污染物的审定，其他类型的污染物质也可能被列入公约控制进行减排的名单当中。现今公约审查备选的列入规制的类似P0Ps化学物质就有11种，其中10种化学物质是符合P0Ps相关评判的标准，而公约已经对其中几种污染物质：如五溴二苯醚、六溴联苯、开蓬等物质进行审核，考虑把这些污染物列入公约进行规制，对这些污染物进行禁止或者限制排放，减少这些污染物对环境和人类的影响。
履行公约进行减排中，不但需要对已列入公约管制的POPs进行减排，还需建立筛查POPs的相关制度。各缔约方应当对有可能被列为POPs的化学品进行提前预防，对这些危险化学物质的危害性，可能对环境和人体健康产生的风险进行评估，对这些化学物质进行审查，并在公约正式列入管制名单之前，通过许可登记、禁止或限制排放等措施来减少这类化学物质的危害。对于经过各类风险评价认为可能危害人类健康和环境的新化学物质，需要预先进行防范，采取生产、使用或进出口的禁止或限制等对污染进行管理。
(3)污染物排放和转移登记
P0Ps相关污染物的排放转移的信息登记对POPs的排放控制以及控制污染造成重大事故有极大的意义。P0Ps排放和转移的情况为污染风险的评估、控制POPs措施的实施以及环境管理的相关法规提供基础。所以需要对P0Ps污染企业进行登记，登记其向环境排放和转移的POPs化学品的数量，并能够根据这些数据进行减排规划，制定具体的、合理的减排措施。对于P0Ps的进出口也需要进行污染排放和转移信息的登记。
对于出口缔约方来说，要事先通知进口缔约方并得到其允许后才可以将危险化学品出口到该国，以降低废物越境转移对人类健康和环境产生的危害。对P0Ps化学品越境转移过程中的污染物排放和转移相关信息进行登记，以便可以将POPs越境转移产生的危害减至最低，尽可能在靠近污染物产生的来源地和以无害环境的方式处理污染物，保护人类和环境的健康。
二、落实区域间的援助合作制度
1. 区域中心划分的理论依据
《斯德哥尔摩公约》第12条规定了缔约方的援助合作制度。①缔约方大会第SC-2/9号决定设立《斯德哥尔摩公约》的援助区域中心来落实援助合作制度。缔约方大会第SC-a/12号讨论了援助区域中心的职权范围。
确定援助区域中心、确定各个援助区域的范围是进行区域援助合作的基础。各个区域中心需符合所在区域的援助条件，总的来说区域援助中心的确立考虑几个方面的条件：
- 监测POPs污染物的能力；
- 建立实验室的能力；
- 研究开发、推广POPs替代品的能力；
- 培训技术人员的水平；
- 编制可转让技术清单的水平；
- 查明妨碍技术转让的障碍并确定解决办法的能力、加强POPs健全管理的监管控制和鼓励措施的能力；
- 促进各方信息交流的能力。
2. 区域间的援助合作范围
(1)协助审查政策法规、加强评估
区域援助合作应当并协助区域内各方制订和执行相关减排的管理法规和实施措施。协助培训管理者和相关工作人员，提升缔约方监测、管理P0Ps的制度建设能力。协助查明POPs相关污染情况，协助缔约方制定POPs排放清单。协助各方对POPs进行风险评估和管理，评估对环境社会和经济的不良影响，评估各项减排措施的成效，并采取合理的措施来进行减排污染。对POPs的监管和减排措施进行评估，协助查明各方援助的需求并指导编写援助的相关项目提案。
(2)推广可行技术、环保做法
区域援助合作应当促进各区域、各行业推广最佳可行技术和最佳环境实践。协助创建受POPs污染的场地污染清单，对其进行分析，推广可以采取的治理受污染场地的可行技术和环保的做法。编制实际有效的针对发展中国家、经济转型国家缔约方的可行技术援助的方案，并指导协助实施最佳可行技术和环保的方案。协助制订在区域和国家各级开展针对POPs库存的调查方法，加强区域内的发展研究能力，推广采用POPs的替代品来减少POPs的排放。
(3)促进信息交流提升认识
促进提高各方治理污染的认识和信息交流的方案：组织关于管理和处置减排POPs的相关研讨会和论坛；
组织有关防止POPs非法越境转移的相关研讨会；
建立推广最佳可得技术、最佳环保做法信息交流平台；
促进推广提高公众认识的相关材料；组织提升P0Ps污染物管理能力和治理技术水平研究的讨论会；
查明妨碍技术转让因素并确定解决办法，加强信息交流使减排能落到实处。
3. 推进污染治理项目的援助合作
地区和全球共同努力消除POPs是大众的共识，而在具体实施减排行动中，又需要区分不同的责任，发达国家在此应当承担更多的援助责任。落实POPs污染治理进程中，推进以POPs防治的项目支持实行援助合作是一个重要的方面。以治理POPs污染项目来进行援助合作作用巨大，尤其对发展中国家来说更是有良好的效果。因此需要积极推广减排POPs项目的援助合作来减排POPs。
三、拓展减排POPs的资金制度
1. 减排资金的支付主体
(1)政府
政府的责任是提供减少排放、保障环境健康的各项政策和部分的资金资源支持。在减排POPs进程中，政府需要制定实施POPs的管理法规、相关标准，加强环境执法，依法查处企业的违法排污行为，约束企业的排放行为，约束企业将环境成本内部化，督促企业严格守法、遵循环境标准来削减POPs排放。加强减排机构的能力建设，组织实施POPs污染研究、监测工作，对污染进行评估，评估POPs的社会经济影响；促进企业开发减排技术、推广POPs减排技术和替代品；促进有关各方信息交流，加强公众宣传教育。
(2)国际社会
工业生产是P0Ps产生的重要原因，而在全球经济进程中，发达国家往往造成了更多的环境污染，因此发达国家需要对发展中国家的减排行动进行援助，对发展中国家进行资金和技术等方面的援助。国际社会需要承担发展中国家减排POPs超出特定阶段国家利益的部分额外经济支出。国际社会需要将减排任务分类别、分行业、分地域，明确发达国家应承担更多的减排责任和援助责任。
(3)企业
企业应当将其产生的P0Ps污染的环境成本内部化，严格按照产生的POPs承担污染责任，积极投入费用进行P0Ps减排：
优化生产方式；
实施清洁生产；
逐步淘汰POPs污染产品的生产；
配备实施污染处置设备；
按法规和相关标准妥善处置污染物；
积极调整产业结构；
积极开发替代产品和技术；
减少或消除POPs的排放。
企业应当加强环保意识，落实好自身的责任，促进减排进程的不断推进，建立有效的防污减排责任管理制度。
(4)行业协会
行业协会的重要职责是行业规范、监督、协调等。促进履约减排的进程中应当积极推进行业协会在支持减排POPs污染进程上所起的作用。推进行业协会在POPs相关的研究和推广POPs知识中所起到的积极作用、推进行业协会制定相关行业减排制度和环境标准所起的作用、促进行业协会在研究和推广P0Ps替代品和替代技术活动中所起到的积极作用、促进行业协会在探索减排资金来源和减排人员支持方面发挥更加广泛和深入的作用。
2. 资金的行动建议
减排行动需要大量的资金支持主要包括：
制定和实施法规管理制度、P0Ps相关环境标准的的资金需求；
POPs污染的监测与评估的费用；
减排机构的能力建设、POPs污染场地的治理费用；
推广环保技术和P0Ps替代品的费用；
加强宣传教育促进公众参与方面的资金。
但不同的减排行动的资金使用应当是不同的，应当根据不同情况区别资金的运用方式，具体可分为以下几个方面的减排资金行动建议。
(1)制定法规管理制度、环境标准
减排P0Ps相关的法规管理制度和POPs相关的环境标准的制定属于国家机关的职责。国家机关主要负责制定法律法规和相关标准，所以这一部分的资金支出应当由财政给予支持。政府应当全面规划制定P0Ps的相关法规管理和标准制度，提供减排POPs的基础指导，同时也需要针对地方的不同情况，制定符合地方特点的一些具体减排措施和技术标准。
(2)机构能力建设
机构能力建设是POPs减排的前提支撑条件，需要财政资金解决。因此政府的一般财政性预算资金可用在机构常规能力建设和维持机构的运行所需要的费用。减排机构的完善，机构减排能力的提升有利用环境的保护和人类的健康，还可以通过环境基金和其他社会资金的来源进行补充。另外减排资金的投入还应当积极的促进环保组织的建设发展，以推进总体减排POPs的能力的提升。
(3)监测研究与开发
污染相关信息的监测、对POPs的研究与开发，政府应当承担主要的责任，可以由POPs减排专项资金提供资金支持，提供日常监测、研究开发等而产生的一系列费用。同时相关行业和企业也应当承担相对应的污染监测工作，主动促进监测系统的完善工作。在监测POPs污染中应当对整体的生态环境进行评估、对污染物分地域、分类别进行监测，设立不同层级的监测机构，这部分监测实施费用由POPs减排专项资金进行支持，地方企业或地方机构也可以对此进行融资。对于无责任主体的库存污染物的监测由POPs减排专项资金来进行，还可以通过社会资金来支持污染监测，如设立环境基金来进行社会融资，对部分有开发使用价值的污染场地的监测和开发可由企业投入的资金来进行。
(4)污染场地开发利用
对于因污染场地的开发利用而获得经济利益的企业和个人，可以采取谁受益谁补偿的原则来增加减排资金，可以考虑主要由可能受益的企业投入一定资金，还可以考虑利用环境基金的方式来进行社会资金的筹措。
减排的资金可适当对污染场地的开发利用项目进行资金支持，促进污染场地开发项目的实施。而对于污染场地的开发利用可能产生严重的环境风险的项目，因为开发利用环境风险巨大、且资金需求量大、资金需求紧迫、可能会对环境和人类安全产生极大影响，应当通过POPs减排专项资金给予更多的资金支持。
(5)替代品推广
环保替代品的推广主要应当由政府机构来负责，因而需要减排的专项资金和政府的环境资金来支持。但另一方面环保替代品的推广应用可以促进企业的技术进步，可以给企业带来一定的收益，因此企业可以承担一部分替代品推广和运用的资金支持。政府机构应积极鼓励企业技术更新，降低环保替代品使用的投入，以减少污染的排放。企业对在用含POPs设备应当承担管理责任，企业还需积极的促进技术设备的更新，推广使用更加环保的替代品。国家在促进环保替代品的推广进程中需要承担主要的责任，而环保替代品的推广对社会也有益处，可以积极探索社会资金来进行支持，可以设立环境基金进行补充。
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