对当前城市消防规划编制工作的探讨
摘要：城市消防规划是城市总体规划中一个重要的组成部分。结合当前城市消防规划编制工作现状，分析了编制工作中存在的问题，提出了创新消防规划编制理念、灵活编制方法、加强和改善公众参与等建议，确保消防规划的科学性、合理性、实用性和可操作性。
关键词：城市规划；消防规划；消防站
城市消防规划是城市总体规划的一个极重要的组成部分，是城市总体规划在社会公共消防安全方面的延伸和拓展，是从源头上降低城市应对火灾、爆炸、危险化学品泄漏等突发灾害事故脆弱性的重要手段，是构建城市公共消防安全体系，在一段时期内实现城市消防安全目标，规范、部署和指导城市消防安全布局，以及公共消防基础设施建设的重要依据，关系到城市的全局安全和长远发展。
一、当前消防规划编制工作中存在的主要问题
（1）消防规划的编制和修编工作时效性差。
国内外城市规划编制经验显示，在编制城市总体规划时，应充分考虑各专项规划的编制工作，特别是消防规划力求与总体规划同步进行，有利于科学、合理地调整城市规划总体布局，在城市建设发展中同期建设城市公共消防基础设施。然而，我国大部分消防规划编制工作的启动时间往往滞后于城市总体规划编制。消防规划从编制立项、前期调研、编制大纲、资料收集、综合分析、规划编制、征求社会意见、专家评审、规划报批到最终批准实施，平均历时1～2a。
随着改革开放、城乡一体化进程的深入推进，城区规模不断扩大，城市建设用地已成几何级数增长，建筑体量、形式，道路、交通枢纽设施等都发生了巨大变化，原有的消防规划不再适合高速发展的城市建设需要，但这种局面并没有引起地方政府和有关职能部门的足够重视，消防规划的修编工作基本上处于真空状态。当然，这其中存在着我国城市规划法律法规、标准规范体系，规划实施管理机制不健全、不完备的客观原因，但原有消防规划对城市发展及消防事业需求力量的预见性和规划深度均已远远落后于社会发展的现实却没有得到足够重视。
（2）消防规划编制立意不高、深度不足。
从近年来消防规划编制重点看，不外乎城市消防安全布局，公共消防站、消防供水、消防车道、消防通信等各种公共消防基础设施，以及消防装备建设规划和资金投入等内容。但是，能够真正运用先进的科学方法正确预判火灾形势、准确把握城市发展态势、明确城市消防公共安全保障体系的薄弱环节，并把以上重点内容都做深、做细的不多。有的侧重消防安全布局，有的侧重消防队站建设，有的侧重消防装备投入建设，有的考虑了消防供水、消防通信、消防车道等问题，但基本上是套用现行国家标准规范的原则性表述，缺乏规划深度，可操作性堪忧。一方面，消防规划编制工作要围绕城市总体规划制定，因为未同步编制的相对滞后性，在城市总体规划的约束下，面对消防安全布局不尽合理、公共消防设施力量欠缺等现实问题，只能采取“治标”的办法，不能从根源上解决问题；另一方面，消防规划编制的“操盘手”受短期行政效益和个别利益集团的影响，加之大部分规划设计人员对消防事业发展、公共消防安全体系建设内涵理解不深，造成了消防规划编制对城市消防安全布局和公共消防基础设施的综合建设考虑不够，对城市总体消防安全保障体系的发展方向和进程预判不足，消防规划没有在突出考虑安全效益的基础上兼顾与社会效益、环境效益和经济效益的统一，难以实现可持续发展。
（3）消防规划编制过分强调“硬实力”建设，忽视了“软实力”规划。
消防规划不仅仅是搬迁多少家危险化学品单位、建设多少个消防站、增加多少个消火栓、规划多少条消防车道的数学计算和工程技术问题的简单叠加，而应该是一个多维度的概念，体现当前和今后一段时间内对消防安全的社会价值取向，是一定时期公共消防安全文化发展的总结与展望。国内大部分城市编制的消防规划过分强调公共消防站、消防装备等公共消防设施的硬件建设，忽视了城市公共消防安全体系建设中消防人文环境的规划。上海“11.51”静安区特大火灾事故就是典型的案例，公众在应对突如其来的大火时，显示出火灾逃生意识和应急避难能力的低下，以及对初起火灾扑救知识的匮乏。购置再多的消防直升机、再高的特种消防举高救援车辆，增加再多的消防官兵，相对如此大火也仍然是“杯水车薪”。
（4）消防规划与其他专项规划衔接性差。
城市的复杂性决定了城市问题的多学科性，消防规划作为城市总体规划中的一个专项规划，与城市各专项规划都有密切的联系，其重要性正越来越得到专家、学者和规划设计者的普遍认同。从规划专业分类角度，消防规划是相对独立的分支，与其他城市专项规划成平行关系；从功能实现角度，消防规划依托其他专项规划，具有交叉、重叠性；从社会基础保障能力角度，消防规划成为其他专项规划乃至城市总体规划得以顺利实现所必不可少的安全保障基础，体现了相互作用性。由于专项规划的编制工作由不同的政府职能部门负责，消防规划与其他专项规划的编制依据和侧重点又不同，造成了各专项规划间互动不足、衔接性差、具体措施的时间等效性差。例如，城市供水专项规划基本上严格按照《城市给水工程规划规范》规定的供水量和供水压力设计城市供水能力，重点考虑的是满足城市综合用水量和日人均供水量。但实际情况是，供水规划拟定的管网供水能力已难以应对当前高大建筑群、大空间建筑、石油化工场所消防用水量和水压的基本需求。消防规划编制的设计内容只能“将计就计”，现实状况不允许消防规划有更多大胆的创新与突破，城市整体消防供水压力不足的问题只能靠配置大功率特种车辆器材和装备来弥补，不能治本。
（5）消防规划编制工作的公众参与度不高。
公众参与国家政治、经济、文化和社会生活，是实现公民各项权利的基本途径，是构建服务型政府的实质要求，是行政法治的重要举措。由于受多年来计划经济体制的影响和政府传统管理方式的沿袭，城市规划编制工作普遍采取了政府主导、职能部门操作的“独资运作”和专家设计的“精英决策”模式（见图1所示），参与规划编制工作的“操盘手”局限在政府决策者、专家、学者、规划设计技术人员以及相关职能部门的管理人员。公众参与规划编制工作往往是“事后参与”和“被动参与”。值得肯定的是，2008年1月1日，新颁布实施的《中华人民共和国城乡规划法》第一次将公众参与作为城市规划的法定程序写入国家大法，要求规划送审、修改和监督等关键环节必须征求公众意见，积极回应了公众参与城市规划发展、合理配置城市资源和维护公平正义的诉求，也充分体现了以人为本、科学发展的理念。
二、创新消防规划编制理念，提高规划科学性、合理性
2.1消防规划与其他专项规划的“和谐与共享”
城市供水工程规划、园林绿化规划、环境卫生设施规划、综合交通规划、电信工程规划、电力工程规划等专项规划都与消防规划相互依托、重叠和作用。在当前各专项规划不能同步编制的情况下，消防规划作为城市公共安全保障体系中重要的基础性规划，在修编城市总体规划和其他专项规划时，消防专业部门应积极参与，结合城市发展远景，运用先进的火灾风险评估方法，科学预判消防事业发展需要。对于现代化水平较高的大型、中心城市可以适当突破，提高现有规范标准要求，超前谋划提出修编意见。特别是在当前水资源短缺、城市供水管网能力有限等客观条件下，对于城市供水工程、环境卫生设施、园林绿化、综合交通等公共基础设施专项规划提出预留公共消防设施用地和共享平台的要求。例如，在城区内河、湖泊的泵站等固定给排水设施场地内设置消防取水码头（泵站周边等一般能够满足消防车通行需要）；结合园林绿化景观工程规划，沿景观河道规划设置移动式取水码头，在规划草坪中预埋供消防车使用的取水管道，节约消防设施用地，解决就近取水难题；结合综合交通图像系统，规划预留消防共享端口，形成城市立体消防图像监控系统，提高社会面火灾防控预警速度；结合城市电力、照明规划，在高层建筑密集区、人员密集场所集中区的主要建筑上，规划预留大功率照明设备接口和可供特种消防应急照明车辆使用的共享平台等。总之，要打破专项规划各自为政、自成体系的现状，实现社会效益、经济效益和环保效益的有机统一，促进消防规划和其他专项规划的“和谐与共享”。
2.2改变固定思维模式，加强消防规划编制的灵活性
2.2.1差异性设置消防站时间指标
《城市消防站建设标准》规定城市规划区内消防站的布局，一般应以接到出动指令后5min内执勤消防车可以到达辖区边缘为原则确定，国内已编制的消防规划中消防站布局基本上是依照此条款要求设定的。但实际情况是，一些重要政治文化广场、大型商贸区、老旧城区、城中村、棚户区等人口、车辆密集地带，根本无法实现5min到场的硬性指标，而这些地区一旦发生火灾等灾害事故，社会影响巨大，人员伤亡和财产损失巨大。消防规划应当通过风险评估方法，根据不同地区火灾风险等级所需要的消防第一响应时间，差异性地设置消防站时间指标，而不是简单的“以点画圆”。
在充分考虑城市建设用地紧张的现实矛盾下，结合消防站建站等级标准，采取部分地区减小建站用地规模、提高建站密度、建立小型消防站的方式，缩短5min消防第一响应时间，确定消防站布局规划。对于道路通行条件好、火灾风险等级低、日均火灾发生率低的地区，采取扩大保护区面积、延长消防第一响应时间的方式规划消防站布局，这在英国等已有先例。
2.2.2多维度规划消防空中救援体系
消防空中救援体系是未来社会空间立体化综合救援体系的重要组成部分。目前，我国2010年颁布实施的《城市消防规划规范》对航空消防站和高空瞭望系统建设有了明确说明，大城市、特大城市宜设置航空消防站，有条件的城市可建立高空瞭望系统。目前，北京、上海等特大城市已建设了航空消防站，配置了消防直升机，南京、苏州、成都等大、中城市正在规划建设航空消防站。但从目前运行情况看不尽理想，上海“11.15”静安区大火中消防直升机参与了救援行动，但救援效果反映出消防空中救援体系规划思想过于单一。
消防空中救援体系规划现阶段应着眼于第一时间反应、空中全景灾情信息反馈和应急救援传运功能等方面的建设。一是根据城市高层、超高层建筑规划分区域建设消防高空瞭望系统，并配备远红外夜视系统，对城市重点地区开展24ｈ的火灾预警防控。二是充分考虑火灾等灾害事故发生时灾害信息在时空分布上的“空白”，在城市广场、运动场、公园、绿地等防灾避难疏散场所和高层建筑密集区规划消防直升机永久性起降点，实现以民用机场航空消防站（与城区距离远）为主、城区永久性起降点（与城区距离近）为辅的多种形式的消防直升机勤务体系，为消防直升机开展日常空中火灾巡控提供起降平台，也可根据地方经济现状因地制宜地规划空中无人飞艇，实现空中全景灾情信息采集和反馈。三是转变消防直升机高层建筑“空对地”救援的单一模式，对于高层建筑密集区，在邻近高层建筑多点布局直升机起降平台，而不是目前根据区域规划的单点式布局，配合空中救援装备技术研发，将起火高层建筑的受困人员通过消防直升机空中传运功能转移到邻近高层建筑屋顶平台实施疏散，既可以有效减少单次救援用时，又增大单机救援能力。因不需要消防直升机在起火建筑屋顶平台直接起降，采取抢险人员悬垂降落的方式，增大了消防直升机与起火建筑的必要安全距离，利于开展消防空中救援。
2.2.3改变传统消防供水方式
目前，中央商务区（CBD，Central Business District）已成为现代化城市经济发展的必然产物。据统计，到2009年，全国已有70多个城市规划兴建城市CBD。上海的陆家嘴、北京的国贸桥、深圳的福田中心区、广州的珠江新城和天津的南京路小白楼等都是国内著名的CBD。政府领导和城市规划设计人员也将CBD作为城市发展和规划建设的重点。CBD地区一般集中规划建设大量的高层建筑，按照现行的《建筑设计防火规范》和《高层民用建筑设计防火规范》规定，建筑内部的消火栓、自动喷水、水幕、泡沫等灭火系统的消防用水量是以单体建筑进行计算的，建筑规模越大，消防设施越多。在目前城市土地稀缺、供水管网能力不足的客观条件下，意味着需要更大容量的消防水池来储备必要的消防用水，而大容量的消防水池又占用寸土寸金的建筑空间，形成矛盾。
从火灾形势分析，由于CBD地区的从业人员素质较高，建筑日常消防安全管理严密，建筑消防设施维护保养到位，通常极少发生火灾事故，造成了大量消防水池、水泵等设施的长期闲置。为此，消防规划在CBD建设初期，可以考虑突破现有规范标准要求，采取“就近、等高”的原则，结合市政供水能力，通过科学预判和精确计算最不利火灾情况，规划建设区域消防集中供水系统，满足邻近、高度相近建筑的消防用水需要，实现共用消防水池、共用消防泵组等设施。既提高了城市土地利用率、增加了建筑可利用面积，也减少了不必要的能源浪费，同时也便于消防设施的集中管理和维护。
2.3增强公众参与消防规划编制工作的广度和深度
随着社会的发展和公众自身素质水平的不断提高，公众自主意识日益增强，公众参与政府各项决策尤其是城市规划决策热情高涨，规划已不再是公众对固化结果的被动了解和接受，而逐渐成为一种主动参与的行为。
一旦消防规划中消防安全布局和公共消防基础设施等关键环节存在严重缺陷，对城市安全发展将是致命和难以补救的。消防规划编制全过程引入公众参与，能够及时倾听他们的声音，尊重和满足公众利益，有利于多角度、多层面地考虑消防规划的科学性、合理性和可持续发展性，实现编制规划以人为本的初衷。但实际情况是，目前公众参与消防规划编制仅局限在征求社会意见层面。
而真正全面和完整的公众参与则要求公众能够真正参与到规划的决策过程之中。由于当前人力、财力和公众专业知识的局限性，在有限的编制时间内，消防规划不可能在编制的每个阶段都使公众得到全面的参与，重点应该放在前期调研、资料收集、规划编制和征求社会意见四个阶段，并根据不同阶段编制工作特点采取有针对性的宣传方式和参与方法，提高公众参与度，普及消防规划知识，提高消防规划的科学性、合理性。同时，公众的有效参与将有利于日后监督消防规划的落实。
2.4加强消防规划人文环境建设
消防规划的编制初衷不应该只立足于“救”，更应该时刻体现“防”的理念。通过消防规划的编制与实施，指导一段时期内消防法律法规体系、消防文化宣传体系、消防教育培训体系、消防应急救援能力建设，打牢公共消防设施基础，提升全民消防安全综合素质，应该是消防规划编制的终极目标。因而在消防规划编制之初就应充分考虑把消防法规规范、公众消防安全教育培训、社区消防阵地建设、消防行业管理等消防人文环境内容纳入消防规划，以提高消防规划的全面性和系统性，实现消防硬件建设规划和社会消防意识形态软件发展规划的有机结合。
三、结语
消防规划对于城市总体规划来讲，是一种完善、服务和补充的作用，是一项保障城市基本公共服务和公共安全的城市基础性规划，是提高城市消防保障能力的重要手段，也为城市规划管理部门的科学决策提供了重要依据。如何编制科学、合理、有预见性、保障性和可操作性的消防规划，使之能够统领和指导未来社会消防事业发展的方向，要求消防规划编制者始终坚持规划编制为人民、规划决策依靠人民、规划成果由人民共享的科学发展观，牢固树立预防为先思想，创新规划编制思想，科学、大胆谋划，灵活运用现代化科技手段，加强规划编制的公众参与和监督，多维度、全方位地完善符合城市快速发展要求的消防规划编制工作。
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本文主要内容来自于：陈亚锋1，2（1.清华大学公共安全研究院，北京100084；2.天津市消防总队，天津300090）
中图分类号：X921，TU998.1 文献标志码：B
文章编号：1009－0029（2012）04－0419－04
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