持久性有机污染物(POPs)国际法规制研究（一）
摘要：持久性有机污染物(POPs)伴随着人类的生产活动而产生，对自然环境和人类健康危害巨大。因此国际社会通过：
-《关于持久性有机污染物的斯德哥尔摩公约》；
-《控制危险废物越境转移及其处置巴塞尔公约》；
-《关于在国际贸易中对某些危险化学品和农药采用事知情同意程序的鹿特丹公约》
三大公约对POPs进行国际法规制，规定各缔约方应减排POPs，控制危险污染物的越境转移，对污染物进行无害化处理。
虽然POPs被纳入公约规制范围，但在有关污染物减排的国际法规则中，减排资金制度、污染监测制度、援助合作制度等方面的建构依然存在诸多不足。对此进行研究并提出可行性的建议可以推动POPs国际法制度的完善，切实推进POPs的减排进程，保护环境和人类的健康。
关键词：持久性有机污染物(POPs)；援助合作；行动计划；污染监测
久性有机污染物(PersistentOrganicPollutants，以下简称“POPs”)，是伴随着人类活动而产生的污染物，具有持久性、迁移性和高毒性等特点。POPs主要分为杀虫剂、工业化学品和无意产生的副产物三类。L1]杀虫剂类POPs主要包括艾氏剂、滴滴涕、毒杀芬、七氯、灭蚁灵、氯丹等；工业化学品类POPs主要是多氯联苯；副产物类主要为二恶英类P0Ps。目前，POPs共22种，分散在地球上各类环境中，对环境和人类危害极大，所以针对POPs物质国际社会制定了相关公约来规制P0Ps排放。
一、有关P0Ps的国际公约
《关于持久性有机污染物的斯德哥尔摩公约》下简称“《斯德哥尔摩公约》”)、《控制危险废物越境转移及其处置巴塞尔公约》(以下简称“《巴塞尔公约》”)、《关于在国际贸易中对某些危险化学品和农药采用事先知情同意程序的鹿特丹公约》(以下简称“《鹿特丹公约》”)，这三个POPs公约共同构成对POPs管理的国际法规制框架。
一)三大公约对比概览
《斯德哥尔摩公约》主要对POPs物质进行识别，审议哪些化学品为POPs，并对其规制，规定缔约方的强制减排义务，制定国家实施行动计划，以减少排放最终消除POPs。
《巴塞尔公约》规制的对象主要为危险化学品、农药，其中包含若干类POPs物质，对这些污染物的越境转移进行控制，对污染物的无害化处置进行规制，强调靠近污染来源地对污染物进行处置。
《鹿特丹公约》规制的重点在于促进各缔约方在危险化学品和农药间的国际贸易中的信息交流，在贸易中分担责任，开展合作，对进出口实行事先知情同意制度，有利于信息共享，共同防范污染物。为了更好理解，请参看下图：
(二)三大公约的联系
规制POPs的三大公约《斯德哥尔摩公约》、《巴塞尔公约》、《鹿特丹公约》构成对PoPs进行国际法规制的框架，共同对POPs进行管理。三大公约对POPs施行全过程进行综合管理：对污染物进行界定、识别、分类、规定对污染数据进行监测、强调环保运输、无害化处理、对污染物的越境转移进行管制等。
三大公约强调各缔约方共同保护环境的理念，对各缔约方均有约束力。
三大公约共同协调对污染物进行控制，加强三大公约之间的交流和合作有利于更好的减排POPs。
三大公约虽然分工不同，各有侧重，但共同起作用，形成一个有机联系，共同构成对POPs进行国际法规制的框架。
二、P0Ps相关国际法规制的缺陷
(一)P0Ps污染监测立法不明确
减排POPs的成功，离不开对POPs国际化的监测计划，对相关POPs污染源的进行识别和监测，并进行污染排放数据的量化。
对各污染排放源信息的掌握是制定和实施各种减排计划和具体措施的最基本前提，因此污染的环境监测立法的内容应当尽可能的包含有关POPs污染的各个方面，这样才能达到减排的目的。现有国际法规制只是原则性和框架性的规定，不够细致，对有些问题规定不明确，现有污染监测的立法上存在一定缺陷，主要表现在以下两个方面：
1. 监测主体不明确
实施P0Ps监测的主体不明确，政府部门作为污染监测的重要主体对环境中的POPs监测难度大。一方面相关监测主体往往对不同类型的POPs监测存在互相重叠或互相推诿的情况。政府作为监测主体不明确，各国由不同的部门对污染进行监测，如农业部、国土部、环境保护部等，但到底是哪个部门行使监测权，并不明确。美国主要是环保机关进行监测、日本则更多由农业省对P0Ps进行监测管理，而很多发展中国家则并没有明确P0Ps的监测机构，各国监测主体不一，POPs监测立法主体不明确，难以对污染物进行全方位的监测。
2. 监测制度不规范
POPs排放监测制度不规范，相关污染物的监测标准和监测方法存在大量空白。监测制度的缺失一方面体现在一些P0Ps污染物监测方法的缺失，如在二恶英类POPs的监测上检测方法就存在缺陷。缺乏统一的大气和水环境二恶英污染监测方法，二恶英在这些环境中的污染数据缺失，重点二恶英排放源的监测也缺少指导方法。现行国家很多POPs检测标准很多还停留在20世纪的水平。。
监测制度不规范还体现在P0Ps重点排放源的监测制度不规范，在钢铁制造行业、有色金属冶炼行业的POPs排放监测缺少必要的技术规范。这些技术规范的缺失导致难以对污染进行全方位的监测。同时很多行业也缺乏开展P0Ps监测的技术基础，因此难以建立污染的排放清单，评估各类POPs排放源，并制定相关减排的措施的可能就难以实现。一些P0Ps污染的监测难以实现，如共平面多氯联苯类POPs至今还没有相关的检测标准，很多微量POPs污染物的样品的采集也缺乏规范的技术要求。
(二)环境影响评价制度不健全
在环境保护领域，环境影响评价制度可以对污染进行识别监测、对污染进行评价，从而可以达到预防环境污染的目标，可以通过污染的影响评价对污染物进行控制，从而在实践中转化为可行的减排污染的措施。环境影响评价可以从源头上对污染物进行监测控制，对污染物的数据和相关信息进行动态的监测并实行预警以达到对污染物的控制的目的，然而环境影响评价制度存在大量空白使得该制度难以达到最终减排污染、保护环境和人类健康的目的。
现有的国际法规制在P0Ps的环境影响评价制度中不但在污染的监测数据存在大量空白，而且关于污染物对环境的负面影响和综合评估方面也存在大量空白，难以实现环境影响评价制度预防污染的效果。在环境影响评价制度中，对污染进行风险评估是极为重要的内容。风险评估是对污染物可能对人或生态引发的潜在风险后果的定性或定量的分析。l4而环境影响评价制度中对污染的风险评估管理机制存在缺失而导致缔约方对污染的风险认识不足，对P0Ps污染的重视程度不够，因而在履约减排污染进程中国家减排实施力度不够，公众参与意识薄弱，从而影响减排的效果。
(三)减排P0Ps资金制度缺位
P0Ps国际法规制缺陷还表现在资金制度的不完善，减排行动资金需求面临诸多问题，主要表现为减排资金的需求量大且存在不确定性，但相应的减排资金制度却存在缺陷。减排资金制度缺陷主要表现为以下几个方面：
1. 减排资金机制单一
需要减排P0Ps的种类多，污染范围广，造成的损害大，污染治理的难度大，因此减少排放POPs的各项资金需求量大。《斯德哥尔摩公约》规定各缔约方履约减排的时间和履约减排义务是明确的，但纳入公约管制的P0Ps可能不断增加，减排POPs的资金需求不断增加，减排资金需求总量不断增长，减排资金需求面临不确定性。然而防治污染的资金制度却往往只针对单一的行业污染进行，未能形成资金机制的体系化，未能与减排的总体需求相符合，难以应对减排资金需求的增长性和不确定性。
2. 融资机制不健全
POPs公约资金机制不完善，其中一个方面体现在国际资金渠道供应不足，国际上在减排POPs资金上没有明确独立的投融资机制，对发达国家没有强制约束性，全球环境基金对单个国家的资助设定限额。l[国际减排资金存在不确定性，减排投资渠道、技术援助等渠道并不完善，国际资金对于减排支持上还存在很大的缺陷，尚未形成专门的减排资金机制。
融资机制不健全另一方面体现为国内资金来源缺乏，政府投入直接应用于减排POPs的资金有限。一方面政府对POPs污染的认识不足，P()Ps污染的问题往往没有纳入到政府的环境保护考核体系中，这导致政府减排POPs资金的投入积极性不高。另一方面地方政府投入较大减排资金的地区往往与受POPs污染的重点地区不一致。欠发达地区往往造成更多的P0Ps污染，而这些地区的减排资金投入却明显不足。
3. 企业监管和激励机制不全
企业对POPs污染的问题认识程度不足，不能积极参与到减排进程中，投入的减排资金很有限。
一方面规制企业强制性投入减排资金的相关法律法规不完善，企业投入减排资金没有法律依据。而另一些规制企业投入减排资金的法规管理制度也难以落到实处，监管和执行不够严格，企业往往能够逃避自己的责任，可持续性的企业减排资金投入不足。
另一方面表现在积极投入减排资金的激励机制缺失，企业减排资金投入积极性不高，不愿意承担环境责任，只关注短期内造成的成本上升，没有看到长期的利益，而这往往导致对于部分历史遗留的污染更是难以解决。企业除了因为经济方面存在的能力短缺，技术层面的薄弱也是企业积极推进减排面临的一大困难，很难要求企业去承担技术研发减排的增量成本。
(四)援助合作制度实施不到位
履约减排P0Ps的进程中，不同缔约方对减排P0Ps所应承担的责任和减排行动的义务是不同的。履行公约推进减排进程的一个重要原则为各缔约方承担共同但有区别的责任，发达国家应当对发展中国家进行必要的资金和技术援助。在实施援助合作中应当建立区域援助中心来推进减排义务的履行。但是在实践中往往难以很好的落实《斯德哥尔摩公约》规定的技术援助和经济援助制度。
在援助合作制度中存在援助主体、援助范围、援助形式不明确，难以落实到位的很多困难。援助的主体即很多发达国家往往没有尽到减排的义务，区域援助中心的制度难以落到实处，而在援助范围上往往只是简单的提供一部分减排资金，对于发展中国家可持续性的减排进程没有深入的研究和指导，对于提高发展中国家规制P0Ps的相关法律规范、管理制度以及环境质量标准等等方面的指导也存在缺失。
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